内容摘要: 修改后的《民事诉讼法》第55条为环境公益诉讼制度的建构奠定了基础;新《环境保护法》第58条明确环境公益诉讼主体,放宽了环境公益诉讼范围;《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》明确了社会组织提起公益诉讼需要具备的条件等问题。然而,环境公益诉讼实践仍遭遇着“有法可依但难依”的困境。因此，应当逐步建立起“民行刑三位一体”环境公益诉讼模式,扩大环境公益诉讼主体,提升环保社会组织诉讼能力,努力实现环境司法专门化。
关 键 词：环境公益诉讼 诉讼主体 社会组织 司法
引 言
一、环境公益诉讼的基本理念
在法哲学层面，人们片面地无限追求人的自由和权利，现代法律制度的基本框架始终是以个人为核心搭建起来的，而自然环境在很大程度上被忽视了。因而，虽依托于现代法律制度却蕴含着生态理性精神的环境公益诉讼所可能具有的应对挑战的积极功能，却被由主客体二元观支配的实证主义催生出来的经济理性所秉持的资本逻辑破坏了，环境公益诉讼所应有的生态理性精神被经济理性诉求所压倒，经济理性的诉求充斥于当今法律制度的设计和运行过程之中。[1]新《民事诉讼法》第55条确立公益诉讼并明确将环境污染列为公益诉讼客体范围的情形下，仍有不少地方人民法院基于地方保护主义等法外因素而对其中的“有关组织”进行限缩性目的解释，环境公益诉讼有法可依却受理难的局面将难以避免。因而，在环境公益诉讼制度的具体设置和环境公益诉讼的司法实务中推行和贯彻生态主义，以环境司法弥补环境执法的短缺在我国具有重要现实意义。在生态主义的价值观指导下，环境公益诉讼应当始终坚持环境利益优先于经济利益的价值理念，立法机关在设计相关制度时应当优先考虑保护环境利益的需要，人民法院在环境案件的裁判中要体现出保护、恢复生态环境的司法目的，不能以恢复生态环境有违经济效率为由采取“一赔了之”的简单裁判方式。[2]公职人员与商事主体在生态主义环境公益诉讼制度的制约下，以环境为代价的经济增长方式和盈利性活动的成本将大增，迫使其积极履行环保职责或者采取相应的环保措施，以此倒逼行政机关和企事业单位积极维护环境公共利益。
二、环境公益诉讼的基本界定
环境公益诉讼就是以保护环境公共利益为宗旨的诉讼活动，因而，对环境公益诉讼的科学界定，首先需要对其所保护的利益基础进行剥茧抽丝的剖析。环境法学者以环境对人的生态服务功能为依据将与环境相关的人类利益分为人格利益、财产利益以及环境利益三种。人格利益和财产利益在本质上均属于个体所有的私人利益，而环境利益则是环境因具有生态服务功能而能满足人的多种需要所承载的公共性利益，前者被称为“公众性环境公益”、“环境众益”，而后者则被称为“公共性环境公益”、“环境共益”以及狭义的“环境公益”。尽管环境众益在本质上属于私人利益，但损害环境众益的行为必然同时损害环境共益，因而，环境众益诉讼与环境私益诉讼均可能提出停止侵权、消除影响、恢复原状等防御性诉讼请求。环境众益诉讼的私益诉讼属性决定其诉讼请求仅能保护原告自身的直接人格利益和财产利益，而不因为享有私益性诉讼实施权而当然享有提起纯粹环境公益诉讼的原告资格。环境案件中的受害人提起旨在保护环境共益的公益诉讼往往因其缺乏相应的诉讼实施权而被法院裁定不予受理、驳回起诉或者判决驳回公益性诉讼请求的情形在我国环境司法实践中已是司空见惯的事情，解决问题的关键在于立法者通过明文规定授予因环境污染或者环境破坏而遭受人格权或财产权损害的民事主体以公益性诉讼实施权，而不能通过混淆私益诉讼与公益诉讼的界限而在私益诉讼中主张公益性诉讼请求。在笔者看来，鉴于学者普遍认同针对违法作为和不作为的环境行政机关为被告提起环境公益诉讼，因而，不管是否将环境公益诉讼分为环境民事公益诉讼与环境行政诉讼，都不会影响环境公益诉讼规则的具体设置，属于典型的解释选择问题。笔者倾向于维护现有解释体系，同时，考虑到目前大部分的环境公害系由于政府影响环境的决策行为、不作为以及越权等行为造成的，其他组织或个人危害公共利益的行为在一定意义上也是因为公共权力部门疏于管理或管理不力造成的，而且域外经验表明将有限的诉讼资源用于督促政府完善或执行环境法规和规章上比用在取缔个别污染源往往更有意义。[3]
三、环境公益诉讼面临的困难
环境是一种公共财富，环境污染和环境破坏必然损害到每一个社会成员的利益，因此，维护良好的环境是每个社会成员的共同愿望。用法律手段解决环境生态问题，是实现环境与经济、社会协调发展的重要方式。但在我国目前的司法体制和环境治理体系中，环境公益诉讼司法应发挥的作用还远未完全体现。民事诉讼法、环境保护法以及全国人大常委会关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定（以下简称《修改决定》）相继规定了民事、行政公益诉讼制度，但由于相应的法律规定比较原则，对于起诉条件、管辖、责任类型以及诉讼费用负担没有涉及，导致环境公益诉讼工作在实践中开展得不是很顺利。环境公益诉讼法律规定在实施方面仍面临着诸多难题。
（一）提起公益诉讼“法律规定的机关”范围仍未明确 关于“法律规定的机关”，含义是可以提起公益诉讼的机关，要有明确的法律依据。这个依据不仅要求机关的设立和职能由法律规定，其可以提起公益诉讼的权利也要由法律明确规定。新《环境保护法》第58条第1款虽然明确了可以提起环境公益诉讼的社会组织的条件和范围，但该法却对《民事诉讼法》规定可以提起环境公益诉讼的“法律规定的机关”，没有进一步明确，仍然停留在颇有争议的原有规定上。没有具体列举相关主体，仍存在较大的制度空间，相关配套法律存在滞后性。如果像有些权威解释那样，此处的“法律”只能理解为其他单行法律的规定，其他所有具备环境与资源保护职责的机关都无权提起环境公益诉讼，必将极大地限制和影响公权机关通过公益诉讼维护社会公共利益和国家利益的积极性，也会使环境公益诉讼限制在极小的范围内。其后果是不利于污染的防治和生态的保护。从近几年我国法院受理的环境公益诉讼案件看，司法实践中能够提起环境公益诉讼的原告主要是检察机关、环境保护等行政机关、环保组织。
（二）民间环保组织无意愿或者无能力提起公益诉讼 目前,大部分环保社会组织存在缺乏专职的环境科学技术人员和环境法律专家,收集环境污染证据的能力和应用环境法律诉讼的能力不足的问题。另外,通过司法途径解决环境问题的成本相对较高,在一定程度上也影响着社会组织提起环境公益诉讼的数量及胜诉率。部分社会组织经费来源少,环境公益诉讼需要调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用,且要花费大量时间,较高的资金和时间成本,时常让它们“心有余力不足”。对此,尽管《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》在相关规定框架内尽量减轻原告的诉讼费用负担,规定在案件胜诉时,原告为该案支出的检验、鉴定费用,以及合理的律师费等费用由被告承担。然而不可否认的是，现有的民间环保组织，筹资渠道非常狭窄，资金来源非常不稳定，再加上这些环保组织通常缺乏法务人员、缺乏诉讼经验，而又没有能力高薪聘请有能力的律师代理诉讼，最终可能导致环保社团无意愿提起环境公益诉讼。有的民间环保组织客观有意愿提起环境公益诉讼，但由于人力资源的制约和诉讼费的缺乏，可能无力提起诉讼。从近几年的公益诉讼实践看，公益诉讼主要是由中华环保联合会、自然之友等少数几家较有影响的环保组织提出，就是很好的证明。
（三）司法体制改革滞后可能会使法院不能积极立案 司法体制改革虽然列入了十八届三中全会的决定，但现在的司法改革尚未显现出具体的效果。长期以来所形成的在立案、审理、判决方面诸多制度障碍还没有被消除。虽然新环保法明确了检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位,可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼,但有的污染企业是当地的“利税大户”,面临是否支持针对“利税大户”所提起的环境公益诉讼时,地方政府多少会存在一些顾虑。由此可知，在司法体制改革尚未全面进行和现有法院人事、财政都对所在地政府严重依赖的情况下，仅靠新《环境保护法》的一纸规定，是很难扭转环境公益诉讼立案难的问题的，人民法院也不会积极地去受理环境公益诉讼案件。
（四）环境公益诉讼相关制度缺乏必要的衔接 环境公益诉讼与其他相关法律制度之间不是彼此孤立存在的，而是存在着相互支持、彼此配合、共同作用的关系。比如环境公益诉讼主体资格与环保社会组织登记规范化的关系、环境公益诉讼与环境侵权私益诉讼的关系、环境公益诉讼与行政执法的关系等，无一不影响着环境公益诉讼制度的正常运行。如果不能准确界定何为“损害社会公共利益的行为”、明确社会组织的“无违法记录”证明或者证据由谁提供、“通过诉讼牟取经济利益”是否包括通过诉讼让被告支付原告为公益诉讼所付出的人力和经济成本或者费用等问题，在具体环境公益诉讼中就会形成很大的障碍。
（五）诉讼成本高限制公益诉讼工作的开展 公益诉讼，尤其是民事公益诉讼案件，证明损害社会公共利益行为的存在必须要用证据来证明，而公益诉讼的案件存在专业性、技术性特征，需要专业的鉴定，鉴定必然导致诉讼成本的提高。鉴定问题，其鉴定费用少则几万元、十几万元，多则动辄几百万元甚至上千万元。2011年，在云南铬渣污染事件中，鉴定机构开出700万元的生态环境损害鉴定费用的报价，就曾让“自然之友”被迫停滞诉讼。司法实践中，不仅仅是民间环保组织无力承担鉴定费用等，检察机关也在高额的鉴定费用面前望而却步，鉴定费用作为诉讼成本的最大一部分支出，严重限制了公益诉讼工作的开展。
四、环境公益诉讼司法困境的路径
（一）逐步建立“民行刑三位一体”诉讼模式 大陆法系国家的环境公益诉讼，更侧重于行政公益诉讼，典型的如日本。在我国台湾地区，环境公益诉讼仅指环境行政公益诉讼。我国现在进行的环境公益诉讼司法实践更多的关注于民事公益诉讼，忽视了应该给予同等重视的环境行政公益诉讼和环境刑事私人追诉。这种状况在2012年新修订《民事诉讼法》对环境民事公益诉讼进行规定后更加突出，《修改决定》赋予了检察机关提起行政公益诉讼的权利，但是仅限于检察机关。相对于具体污染企业和个人，行政机关不当或滥用权力会给环境公共利益造成更为严重的损失。而我国的行政监督体制又先天不足，缺少专门的监督机制和有效的监督手段，也难以对行政权力的运行进行经常化的检查。因此，通过环境行政公益诉讼加强行政监督是行政权力有效运行的有力保障。它能够有效地减少，甚至避免行政决策中出现的偏差和失误。同时我国《行政诉讼法》第11条对受案范围的列举式规定又限制了环境行政公益诉讼。根据该条规定，原则上只有人身权、财产权受到侵犯的行政纠纷才能为法院受理，但众所周知行政行为侵害的环境公共利益往往不限于人身权、财产权。相对于《民事诉讼法》第55条规定而言，显然《行政诉讼法》的现行规定阻碍了环境行政公益诉讼的发展。《修改决定》确定了人民检察院提起民事、行政公益诉讼的情形，同时也规定了一定的诉前程序。2015年7月检察机关开展公益诉讼试点以来，全国各地相继涌现了第一起民事公益诉讼案件、第一起行政公益诉讼案件和刑事附带民事公益诉讼案件，大部分地区获得了支持诉请的判决，较好地发挥了公益诉讼在推动依法行政、维护社会公益等方面的积极作用。司法实践中也暴露出了一些问题，完整的公益诉讼制度还具有很大的制度空间，应该进一步完善法律法规逐步建立“民行刑三位一体”诉讼模式。
（二）清晰界定并逐步扩大环境公益诉讼主体 如前所述，新《民事诉讼法》所谓“法律规定的机关”的界定尚不清晰，《修改决定》虽然确立检察机关作为民事、行政公益诉讼的主体，但是也规定了诉前条件“在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下”，因此法律规定的机关需要进一步明确。从操作层面看，具有环境保护法定职责的行政机关应当与海洋行政主管部门一样具有环境公益诉讼主体资格。一方面，这些机关应在穷尽处罚、限期治理、责令停产停业等行政执法手段后仍不足以维护环境公共利益的情况下提起环境民事公益诉讼。对于缺少明确直接受害人的环境污染或生态破坏事件，环保行政机关和其他有环境和资源保护法定职责的机关也可以代表国家提起诉讼。在此前提下，将提起环境公益诉讼，特别是环境行政公益诉讼作为补充。因而，当前比较可行的做法是在新《民事诉讼法》第55条的司法解释中明确“法律规定的机关”所指为法律规定具有环境和资源保护法定职责的行政机关，并明确这些机关的起诉条件，从而引发与新《环境保护法》第58条的联动效应。而从长远看，能够提起公益诉讼的社会组织应当包括在各级人民政府民政部门登记的社会组织，而且公民也应当被赋予提起环境公益诉讼的资格。
（三）提升环保社会组织提起环境公益诉讼能力 中国当下正处在转变经济发展方式的重要战略期，不同形态的环境问题集中爆发。价值多元化和利益冲突性决定了环境问题的破解必须建立在公众参与的实践理性基础之上。在此背景下，环保社会组织通过依法提起环境公益诉讼，客观上可以发挥调和多元价值与横平利益冲突的重要功能。以新《环境保护法》第58条为引导，环保社会组织的诉讼能力建设有以下几个重点：首先，应正确建立公益诉讼的舆论导向，引导政府、企业、社会组织与公众之间形成良性互动关系；其次，大力宣传有关法律精神，提升环保社会组织的诉讼意愿与信念；再次，加强环境法律专业知识和技能培训，鼓励像污染受害者法律帮助中心这样的法律援助组织对环保社会组织进行环境法律实务和诉讼技能的培训；最后，加大公益诉讼专项资金支持力度，尽可能缓解环保社会组织的后顾之忧。
（四）设立环境资源审判庭实现环境司法专门化 环境司法专门化是指国家或地方设立专门的审判机关或者现有法院在其内部设立抓们的审判机构对环境案件进行审理。据统计，截止2010年，美国、澳大利亚、新西兰、日本等逾40个国家陆续建立了350多个环境法院或环境法庭。截至2016年8月底，我国各地法院系统相继成立环境资源审判庭，陆续开始受理刑事、民事、行政类的环境资源纠纷案件。
（五）保障环境公益诉讼相关制度的配套与衔接 《环保法》第58条作出的原则性规定在实践中可与其他相关制度作出如下衔接，其一“损害社会公共利益的行为”应当由中立的第三方机构通过环境损害鉴定评估和环境健康风险评价对环境污染、生态破坏状况及其造成的公众健康损害或损害风险进行准确界定；其二，“无违法记录”的证明可以由主管部门或者负责社团登记的部门负责提供，且其不得无理拒绝提供；其三，环保社会组织“不得通过诉讼谋取经济利益”，但并不排除环保社会组织通过诉讼取得一定收入，比如胜诉后从赔偿金中得到为诉讼所支出的费用、所付出的人力资源成本等，因为完全禁止环保民间社团通过诉讼取得合理收入将不利于环保民间组织的可持续发展。 对于环境公益诉讼制度的构建，以上各个方面是一个完整的整体，任何一个环节的缺失，都可能使环境公益诉讼流于纸面的条文，而难以真正实施。只有在社会各界的积极努力下，伴随着相关法律、法规、司法解释的陆续出台和司法实践的持续推进，环境公益诉讼制度才会愈发健全和完善，才会成为坚持绿色发展、坚持可持续发展的重要保障，才会促进人与自然和谐共生，真正践行习近平新时代中国特色社会主义思想。
参考文献
[1] 任瑞兴：《环境公益诉讼制度应回归生态理性》，载《中国社会科学报》，2013年7月29日，第B02版。
[2] 丁国锋、马超：《环境侵权案一赔了之倾向要不得》，载《法制日报》2013年11月13日第5版。
[3] 刘毅：《环境公益诉讼，门槛有点高》，载《人民日报》2013年12月14日第10版。